Los desafíos de la gratuidad en educación superior: Lecciones del caso ecuatoriano

Publicado en Abr 11, 2014 - 1:16pm [2.369 lecturas] .

Por Cristóbal Villalobos[1]

Programa de Investigación en  Educación y Cambio Social, ICAL

Luego de que el presidente Rafael Correa asumiera la presidencia del Ecuador, se inició un proceso de reforma estructural del país, cristalizado bajo la lógica de la Revolución Ciudadana. Como él mismo reconoció, se trataba no sólo de dar un giro político al desarrollo populista y pro-norteamericano del país, sino generar una nueva arquitectura económico-social, que buscara superar el modelo de desarrollo monetarista, monoproductor, librecambista y con baja productividad, que había dominado el país durante los últimos 40 años. Se trataba, en otras palabras, de impedir la disolución misma de la república ecuatoriana (Correa, 2012) y de generar un estado soberano.

Para ello, la estrategia fue clara. Durante el 2007, se constituyó una Asamblea Nacional Constituyente, elegida mediante voto universal, que funcionó entre este año y el 2008. Al final del proceso, se aprobó una nueva constitución, que establece un nuevo funcionamiento del país en áreas tan sensibles como la economía, las elecciones y la educación. En este último cambio, la nueva constitución estableció que “….la educación pública[2] será universal y laica en todos sus niveles, y gratuita hasta el tercer nivel de educación superior inclusive” (Artículo 28). Esto inició una serie de cambios en la configuración del sistema de educación ecuatoriano, muchos de los cuales se encuentran aún en pleno desarrollo.

Considerando este proceso, y el anuncio en materia educativa del gobierno de Chile, que se ha centrado en la generación de un sistema de educación gratuita, cabe preguntarse: ¿Cuáles han sido los principales resultados de esta medida? ¿Qué lecciones pueden extraerse desde el caso ecuatoriano?

Avances y desafíos de la gratuidad en el caso ecuatoriano

La implementación de la gratuidad en la educación pública ecuatoriana es aún un tema discutible y no consensuado. En términos resumidos, es posible encontrar tanto avances como desafíos de este proceso, aun cuando este parece ser un proceso en pleno desarrollo más que una política finalizada. Dos aspectos pueden detallarse brevemente.

Por un lado, es posible observar un aumento de más de 6% de la matrícula pública durante los últimos años, que se empina en el 2012 por sobre el 65%. Utilizando datos del Instituto Nacional de Estadísticas (www.ecuadorencifras.gob.ec/), se puede observar la existencia de este aumento, lo que evidentemente representa un avance desde la lógica gubernamental, pues implica un aumento del radio de acción de la política gratuita y un aumento de  la cantidad de estudiantes incorporados al sistema desde una lógica donde la educación es entendida como un derecho social y no como una mercancía.

Por otra parte, los efectos de esta política en la equidad aún no han sido suficientemente claros. Algunos investigadores han indicado que la gratuidad no ha producido una disminución sino un aumento de las brechas interculturales –entre indígenas y no indígenas- en el acceso a la educación superior, así como nulos efectos en términos de las brechas socioeconómicas (Post, 2011; Morquecho, 2009). En contraste, los datos gubernamentales muestran que sí se han producido cambios positivos, por ejemplo, en la brecha de los quintiles de ingreso y las relaciones de género. Así, en Ecuador la brecha de quintiles ha disminuido en más de 7% durante los últimos 6 años, siendo una de las más importantes de los últimos 30 años.

Más allá de estas diferencias, ambos análisis y estadísticas coinciden en mostrar la existencia de un mayor efecto positivo -tanto en la matrícula como en la equidad-  en los primeros años de implementación de esta medida. Es obvio. Apenas se promulgó la gratuidad, se produjo un aumento considerable de la matrícula de los quintiles medios y medios bajos, pero a medida que esta medida se consolidó este impulso inicial ha disminuido, generando un importante déficit en el logro de una política de gratuidad que sea, a la vez, equitativa y de calidad.  ¿Cómo explicar estos resultados? Nuestra hipótesis es que los efectos de la gratuidad están inexorablemente ligados a las políticas educativas generales que se implementen (o se dejan de implementar). De ahí la necesidad de discutir los tres tópicos ya mencionados.

Acceso y Equidad

Una explicación al posible bajo impacto de la gratuidad en términos de equidad podría deberse a las pequeñas modificaciones realizadas en el sistema de acceso a la universidad pública. Como en general este sistema sigue estando fundamentalmente basado en pruebas realizadas a los estudiantes, es lógico que el aumento de la cobertura producto de la educación gratuita genere un mantenimiento de las estructuras socioeconómicas diferenciadas de conocimiento de la educación secundaria. En este punto, hay que ser claros y directos: el establecimiento de la gratuidad sin cambios relevantes en el proceso de acceso a la educación genera consecuencias negativas en la equidad. Dicho de otra forma: Si se cambia la estructura de financiamiento de la educación superior pero no su sistema de acceso, se generará un aumento de las desigualdades sociales.

Por eso, es preocupante que en Chile no se haya generado mayor discusión a este tema. Si bien el ranking de notas es una política teóricamente progresiva en este aspecto, esta ha demostrado ser de baja potencia en el sistema. Por suerte, el continente ha desarrollado otras acciones que pueden considerarse. La política de cuotas brasileñas (que favorece positivamente a la raza negra o parda y a los estudiantes que provienen de la educación estatal secundaria), las políticas de pases directos existentes hace décadas en México, las políticas de apoyo a través de pares de Perú, las becas de manutención para estudiantes vulnerables de Argentina o hasta las políticas de discriminación por minoría sexual que existen en Venezuela son solo ejemplos de posibles acciones a realizar para, paralelamente a la gratuidad, mejorar la equidad del sistema. Estos ejemplos deberían discutirse en Chile junto con la reforma de gratuidad.

Financiamiento

Un segundo aspecto relevante es el del financiamiento. En este aspecto, la política ecuatoriana ha sido sumamente profunda. El gasto público en educación, absoluta y proporcionalmente, ha aumentado en las áreas educativas (Naranjo, 2009). La lección, en este aspecto, también es clara: No es suficiente con aumentar el gasto para financiar la gratuidad, ya que es necesario generar procesos sinérgicos para que esta gratuidad se exprese en mejores oportunidades para todos.

Es obvio que la gratuidad genere en el sistema mayores presiones de infraestructura y capacidades docentes, pero el Estado debe hacerse cargo de este desafío y no ignorarlo. Esto implica construir mecanismos en las universidades, pero también fuera de ellas, para asegurar la titulación exitosa, la calidad de la enseñanza entregada, las condiciones docentes y el potenciamiento de la investigación. Todo esto, como es lógico, implica un mayor financiamiento público que va mucho más allá de los costos directos que trae la implementación de la gratuidad. Esto implica, para el caso chileno, que la reforma tributaria no solucionará todas las necesidades de una implementación exitosa de reforma educativa, por lo que deben discutirse más mecanismos de financiamiento de largo plazo (por ejemplo, nacionalización de empresas estratégicas).

Calidad

Un tercer aspecto relevante en la implementación de gratuidad en Ecuador es el referido a la calidad. En este punto, el gobierno ecuatoriano desarrolló una estrategia paulatina bajo un precepto radical: Que las universidades que no eran de calidad no podían existir. Para ello, desarrolló un sistema de acreditación y evaluación de la calidad complejo, que consideró varias etapas y procesos, evaluando aspectos de las instituciones, de las carreras y de los conocimientos de los estudiantes. Luego de acciones de mejora, apoyo estatal y re-evaluación, el proceso culminó con el cierre de 14 instituciones, cuyos estudiantes fueron acogidos mediante un plan generado por el gobierno (Comisión CEACEES, 2013). Si bien esto no implica que este sea el único camino a seguir, en este tema la lección es que la gratuidad debe ir acompañada de procesos fuertes (no débiles y sin claridad, como los chilenos) de evaluación de la calidad de las instituciones de todo el sistema. Sino, la gratuidad podría generar una re-distribución inequitativa de estudiantes, donde los más acomodados se quedan en las instituciones públicas y los más vulnerables emigran a instituciones privadas de dudosa calidad.

Una clara conclusión puede sacarse de lo revisado: La gratuidad no es, en si misma o por sí misma y por si sola, un paso adelante en la construcción de un sistema de educación universitario mejor y más equitativo. La gratuidad puede considerarse como la puerta de entrada a una nueva concepción de educación, la que debe reforzarse por otras medidas para construir un nuevo sistema educativo general.


[1] Sociólogo. Magíster en Economía Aplicada a las Políticas Públicas de la Universidad Alberto Hurtado y la Georgetown University. Estudiante de doctorado en Ciencias sociales en la Universidad de Chile.

[2] A pesar de que existe una intensa controversia en Chile respecto de “lo público y lo privado”, la investigación comparada es bastante clara a este respecto. Ver, por ejemplo, la definición de la UNESCO y la OCDE al respecto, donde lo público está relacionado con la propiedad estatal.

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