Desmunicipalización de la Educación Escolar: Claves para el debate

Publicado en Abr 3, 2014 - 4:51pm [5.519 lecturas] .

Por Nicolás Cataldo Astorga

Coordinador Programa de Investigación en Educación y Cambio Social,

Área Legislativa ICAL

El sistema educativo actual se encuentra profundamente disgregado y desarticulado. Esta aseveración la hacemos considerando la realidad de la educación escolar, la cual se articula en cuatro tipos de dependencias administrativas (Municipal, Administración Delegada, Particular Subvencionada y Particular Pagada), con un Ministerio de Educación disminuido en sus capacidades técnicas – pedagógicas y atribuciones  política – administrativa a partir de la actual institucionalidad y del Sistema de Aseguramiento de la Calidad que crea la Agencia Nacional de la Calidad y la Superintendencia de la Educación Escolar.

A este esquema de institucionalidad de lo público en materia de educación escolar, debemos sumar a los municipios, quienes son los sostenedores directos de las escuelas y liceos. Ellos constituyen el sistema público de administración y gestión escolar, y a juicio de expertos y del propio Comité Asesor Presidencial conformado el año 2006, es uno de los factores gatillantes de la crisis de la educación escolar.

Dicho Comité Asesor señaló una serie de nudos críticos de la educación escolar. Uno de los principales decía relación con el giro único, es decir, con la dedicación exclusiva de quien gestiona la educación a la labor de educar. Ciertamente que los municipios no cumplen con dicha condición (ni los DEM, ni las Corporaciones de Desarrollo Social), ni tampoco es competencia de su naturaleza.

Hoy existe un amplio debate respecto a la urgente tarea de desmunicipalizar y es preciso revisar alguno de los criterios con los que se ha operado y que parecieran ser de acuerdo general. Por ello podemos decir que  los tres problemas críticos de la educaciónmunicipal son:

  • Pérdida de matrícula: La educación pública se ha reducido a la mitad de lo que era cuando se inició la municipalización.
  • Baja calidad integral: En general, los municipios no han logrado iniciar y sostener procesos de mejoramiento escolar a gran escala, por su falta de capacidad técnica en muchos casos y, en otros, por la deficiente ejecución administrativa de los recursos que recibe.
  • Institucionalidad inadecuada: Capacidades profesionales muy heterogéneas (débiles en la mayoría de los casos), autoridades municipales no tienen incentivos para priorizar la educación pública, falta de legitimidad y reconocimiento social de la municipalización escolar (Bellei, C., 2013).

Puesto en este plano, la desmunicipalización se vuelve una tarea urgente, pues efectivamente lo que hoy ocurre es que los municipios, en la mayor parte de los casos, poseen condiciones adversas para la gestión educativa, para la supervisión y acompañamiento pedagógico y para la manutención de las escuelas y liceos.

Este último punto es particularmente sensible, pues es conocido que el financiamiento percibido por la vía de la las subvenciones escolares, además de ser insuficiente, es utilizado en temas que no están relacionados directamente con la labor educativa. Sin ir más lejos, fueron múltiples los municipios que fueron fiscalizados por la contraloría general de la república, pues los dineros destinados exclusivamente a las escuelas por la ley de subvención escolar preferencial fueron destinados a otros temas sin relación alguna con la educación. Hoy, sin ir más lejos, la deuda económica o déficit declarado por la propia Asociación Chilena de Municipalidades bordea los U$ 500 millones.

Estas son algunas de las razones por las que el movimiento social por la educación, y la mayor parte del debate académico acumulado por años han concluido en la necesidad insoslayable de iniciar un proceso de desmunicipalización de la educación escolar. Este debate ha sido recogido por el programa de gobierno de la Nueva Mayoría y en este sentido es que se han visto algunos elementos o criterios para construir la propuesta de desmunicipalización que se cristalizará en el proyecto de ley que el gobierno ingresará en los próximos meses al parlamento.

Algunos de los criterios básicos para la desmunicipalización levantados por el movimiento social por la educación, y recogidos por el programa de la Nueva Mayoría, son:

·      Giro Único: El nuevo sistema de administración debe estar dedicado solo en la labor de educar. Hoy los municipios poseen diversas funciones y no están concentrados ni profesional, ni económicamente en la labor educativa.

·        Descentralizado: El nuevo sistema y sus organismos desplegados a lo largo y ancho del país debe responder a las necesidades educativas, a los contextos culturales, sociales, de desarrollo económico de cada región o zona específica.  El programa plantea crear un Servicio Nacional de Educación Pública descentralizado y Servicios Locales de Educación Pública, que mantengan la cercanía con la comunidad educativa. Ambas entidades se relacionan con el Presidente de la República a través del Ministerio de Educación.

·        Financiado según costos reales: El financiamiento del sistema nacional público de educación escolar (administración, gestión, supervisión, apoyo y provisión educacional) se fijará a través de la ley de presupuesto de la nación, contando con un presupuesto propio en base a las necesidades, criterios, misión y objetivos del sistema educativo. De lo anterior, es prioritario dar término al mecanismo de subvención a la demanda según asistencia diaria promedio por alumno(a), implementando un cálculo para el financiamiento que considere la oferta garantizada de una educación pública de calidad integral[1].

·        Participación: Debe asegurarse la democratización de los espacios a través de la incorporación de la comunidad escolar y la sociedad en su conjunto a los diferentes espacios de toma de decisiones. Por lo pronto, deben fortalecerse los consejos escolares, así como determinar su resolutividad en materias sensibles a la escuela.

La desmunicipalización resulta una necesidad inevitable dada la insuficiente capacidad financiera de la mayor parte de los municipios del país para atender las necesidades del sector educativo a su cargo y la consecuente pérdida de significado y sentido de la educación. Pero también es una tarea democrática pendiente de los últimos 25 años.  

En el proceso de desmunicipalización se requiere la aplicación de un Fondo de Revitalización de la Educación Pública, el cual debe servir para cancelar todas las deudas contraídas por los municipios a la fecha, orientándose al saneamiento económico del sistema para el cambio de institucionalidad, debido a que la deuda, tal como lo señalamos anteriormente, asciende a casi 500 millones de dólares[2] según la propia ACHM.

Desafíos del movimiento social por la educación

Es evidente que en el programa de la Nueva Mayoría se ha recogido la necesidad de avanzar hacia un sistema escolar fortalecido en lo público. En este proceso es menester articular las diversas posiciones sectoriales en un espacio común para hacer frente algunas discusiones que marcarán la discusión sobre la nueva institucionalidad de la educación escolar.

En esto algunas organizaciones como el Colegio de Profesores, la ACES y CONES, los padres y apoderados, entre otros, han articulado desde criterios para la construcción de la nueva institucionalidad a propuestas concretas para dicho proceso.

En este sentido, los nudos críticos de los que el movimiento social deberá estar atento podrían resumirse en lo siguiente:

  • Dependencia administrativa: no existe consenso en el mundo político respecto a la dependencia que deberá tener el nuevo sistema. Si bien el programa de la Nueva Mayoría es claro en el retorno del sistema al Estado a través del Mineduc, aún hay sectores que perciben un espacio para relativizar esta discusión.
  • Financiamiento: Tal como lo hemos señalado, un problema es la estructura de financiamiento a la demanda por la vía de una subvención por asistencia media. Debemos avanzar hacia el financiamiento a la oferta y en esto debe ser firme el movimiento por la educación pública. No existen razones para argüir que exista un financiamiento variable, cuando la educación posee una mayor parte de su estructura de gasto de carácter fijo.
  • Unidad Territorial: se ha señalado desde el programa que la nueva institucionalidad se articulará por distritos escolares, sin embargo no se ha señalado cuáles serán los criterios para dicha construcción territorial. Se debe evitar caer en criterios exclusivamente economicistas, pues no existe en todos los lugares economías escala que hagan viable, desde esta exclusiva perspectiva, la nueva institucionalidad. Los criterios deben resolverse desde la mirada de alinear los procesos formativos a la particularidad cultural, idiosincrática y económica, a lo menos, para definir la unidad territorial del nuevo sistema.
  • Saneamiento del sistema en lo económico: el nuevo sistema debe ser saneado. Es una tensión, sobre todo en el mundo de los trabajadores de la educación, el que el traspaso sea sin resolver las actuales deudas que los municipios tienen con sus trabajadores, como por ejemplo, las previsionales. Existen numerosos casos de no pago de cotizaciones previsionales y ello debe resolverse antes del traspaso.
  • Condiciones de enseñanza mínimos: el nuevo sistema debe asegurar las condiciones de enseñanza mínimos para tener una educación de “calidad” integral para los niños, niñas y jóvenes. En este plano, es urgente resolver que la nueva institucionalidad posea competencias de acompañamiento y supervisión pedagógica, a la vez que los trabajadores de la educación posean condiciones laborales adecuadas para desempeñar sus funciones, tales como derechos garantizados, salarios adecuados, carrera profesional, evaluaciones formativas y vinculadas al desarrollo profesional y el perfeccionamiento continuo, entre otros aspectos.

Estos son solo algunos de los nudos que el movimiento social deberá abordar en la discusión por la desmunicipalización de la enseñanza. Madurarlos es condición sine qua non para poder avanzar hacia un modelo público que sea referente para el sistema. Sabemos que la discusión no será sencilla, pues serán múltiples los grupos de interés que bogarán en un sentido contrario, tal como hemos observado ya con debates como el término del copago o la gratuidad. Tanto sostenedores privados como los municipios y sus alcaldes se constituirán en parte de estos grupos de interés y está por verse cuál será la posición que asuma cada cual en este debate tan de fondo y necesario para nuestro país.


[1]Por otra parte, cualquier establecimiento particular que desee percibir aportes estatales mediante subvención, éstos no podrán tener fines de lucro ni realizar el cobro de financiamiento compartido o co-pago.

[2]Esta deuda total del sistema municipal en materia de educación, posee varios orígenes, los cuales van desde deudas previsionales y con los docentes en general, hasta deudas relacionadas con el no pago de servicios básicos de luz, agua y otros.

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  1. daniel 19 mayo, 2014 at 11:55 - Reply

    Mi duda con la reforma. Yo soy asistente de la educación exactamente conductor del departamento De educacion municipal. Con la reforma de desmunicipalizacion cambiaremos de patrón que es el alcalde a otro sistema, seremos indemnizados o que? Porque terminaremos nuestra relación laboral con la municipalidad. Ya tengo 12 años en este sistema??

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